As regras fiscais brasileiras fazem sentido?

As regras fiscais brasileiras foram instituídas com a justificativa de ajudarem no desenvolvimento do país. No entanto, elas se mostraram como extremamente prejudiciais ao desenvolvimento econômico do país, estrangulado a capacidade de investimento do Estado e exigindo superávits fiscais para transferência de recursos para a divida pública, além de prejudicar a provisão de serviço públicos de qualidade ao brasileiros. Mas isso faz sentido? Há motivos válidos para estas amarras nos gastos da União? Deivid Jorge comenta sobre esta questões no presente artigo.

O ano de 2020 trouxe um cenário dramático em termos sociais e econômicos em todo o mundo, em especial ao Brasil, no qual ambos os indicadores já vinham apresentando um quadro de deterioração e sem expectativa de melhora [1]. Para dar conta dos desafios que a pandemia estava apresentando, posto que as medidas de distanciamento social impediam que a atividade econômica operasse em estado de normalidade e que as regras fiscais então em vigor inibiam o uso da política fiscal para salvaguardar emprego e renda, foi instituído no dia 20/03 daquele ano o decreto nº 06 [2], que estabelecia o estado de calamidade pública no país. Dentre outras disposições, o decreto revogava temporariamente as regras fiscais que enrijeciam o orçamento público, como o “teto de gastos”, a regra de ouro e a meta de resultado primário.

Embora estejamos em 2021 e a pandemia ainda não tenha acabado, o decreto não foi prorrogado. Isto é, continuamos sofrendo as mesmas dificuldades postas com a pandemia que se iniciou ano passado, associadas a uma conjuntura pior – como mostram os dados da inflação que já se encontra em dois dígitos. No entanto, por razões ideológicas (como será demonstrado adiante), mesmo nesse contexto, a política fiscal retomou o seu papel anterior, continuando operando como se nada estivesse acontecendo, à mercê das agruras por qual passa grande parte da população, principalmente os mais pobres.

Para introduzir a questão, é necessário lembrar que a política fiscal, que contempla os gastos e a estrutura tributária de um país, é fundamental para o desenvolvimento de uma nação, é a partir dela que a sociedade, seja por meio de seus representantes seja por outros sistemas de representação, provê serviços públicos aos cidadãos e a utiliza como ferramenta de amortização dos ciclos econômicos, preservando o pleno emprego e o controle inflacionário, além de estabelecer um sistema tributário progressivo e eficiente, que atente contra a desigualdade social e simplifique o pagamento de impostos.

Embora sejam esses os objetivos ideais da política fiscal, vigoram no Brasil alguns elementos associados à visão sobre as finanças públicas e regras fiscais que buscam disciplinar o orçamento público que, no fim, acabam por distorcer essas finalidades.

Uma dessas distorções se deve ao fato de imperar no debate público analogias que tomam as finanças públicas como similares às finanças domésticas, perspectiva essa que mais tem de ideológica do que parte com a realidade e que fundamenta políticas econômicas nocivas para o país, para sermos mais concretos, citemos algumas diferenças:

1. Famílias têm pouco domínio sobre os elementos de seu orçamento: enquanto podem definir o quanto gastam, sempre restritas ao quanto ganham (seja via salários ou crédito no banco), o Estado, diferentemente, pode definir o quanto gasta e o quanto arrecada de impostos, já que não apenas possui o controle sobre a emissão de moeda [3], como define através de seu orçamento o arranjo tributário de que depende para controle de liquidez;
2. Quando o estado gasta, essa ação cria um efeito indutor na economia, de modo que seu gasto, gera um efeito multiplicador na economia, estimulando seu crescimento, além de aumentar a sua arrecadação; e
3. O Estado tem a capacidade também de definir a taxa de juros (Selic) sobre a qual se endividará, diferente de uma família, no qual fica a mercê dos juros extorsivos cobrado pelo cartel bancário do país.

Para melhor esclarecer esse ponto, faz-se necessário elencar o famoso economista Aba Lerner, que em seu artigo pioneiro de 1943 “Functional Finance and the Federal Debt” [Financiamento Funcional e a Dívida Federal], subscreve que, diferente das finanças saudáveis, que preconizam a busca pelo orçamento equilibrado via corte de gastos e/ou aumento de impostos para evitar o efeito “crowding out”[4], a política fiscal deveria ter como principal função a busca pela utilização do máximo de recursos produtivos (pleno emprego) por meio dos gastos e controle inflacionário por meio da tributação. Em paralelo, a dívida pública atuaria com dois papéis: o de controle sobre a taxa de juros referencial da economia (no caso brasileiro, a Selic) e enxugamento de liquidez para controle dos preços.

Nesse sentido, em contraponto às finanças saudáveis da economia neoclássica, os impostos (ou tributos) não financiam os gastos do governo, uma vez que, no contexto de uma economia monetariamente soberana, isto é, que emite sua própria moeda, sempre que o ente Estado realiza um gasto, cria moeda nova e sempre que tributa destrói moeda já criada [5]. O déficit público, a partir dessa ótica, representaria a criação da renda privada enquanto o superávit o “enxugamento” dessa renda. Portanto, o eixo de decisão que determinará se um governo tributará mais ou menos, ou se realizará maiores gastos ou não, não deve ter como ponto de partida que este se financia por meio de recursos que arrecada da sociedade ou que deve buscar o orçamento equilibrado para suscitar confiança nos agentes do “mercado”.

A segunda distorção encontra-se dentro do nosso arcabouço jurídico, que disciplina a política fiscal e se deve a basicamente três regras fiscais em vigor que antagonizam fortemente com o que foi exposto acima: o superávit primário, a regra de ouro e o novo regime 95, ou comumente denominado “teto de gastos”.

A primeira regra, a da meta de resultado primário, conforme reza a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) fixa na LDO [6] uma meta de resultado primário a ser perseguido no ano seguinte pelo setor público. Tem-se o comprometimento deste com uma expectativa de arrecadação por meio de um crescimento econômico estimado, no qual o setor público deve perseguir sem levar em consideração o ciclo econômico que se está enfrentando, potencializando períodos de alta e baixas; além disso, o governo se compromete com uma estimativa de arrecadação que depende do crescimento econômico, podendo este, durante o exercício, mudar, implicando em uma alteração da arrecadação. Em caso de descumprimento da meta, três alternativas sob as quais o governo pode recorrer são ruins do ponto de vista político e econômico:

1. Não cumprir a meta, o que implica em um desgaste do ponto de vista político;
2. Usar medidas artificiais como as receitas não recorrentes (receitas extraordinárias, descontos e antecipação de dividendos, contabilidade criativa etc.) ou postergação de pagamentos (por exemplo, as chamadas “pedaladas fiscais”);
3. Ou tomar medidas adicionais para aumentar os impostos ou reduzir os gastos de forma a garantir a meta fiscal do período.

A segunda regra, a regra de ouro, conforme o artigo 32, § 3º da LRF, preconiza a proibição de se realizar operações de crédito (endividamento) para financiar despesas correntes (funcionalismo, luz, água, aluguéis etc.) que seja superior às despesas de capital (investimentos). Embora essa regra de modo aparente se apresente como positiva ao priorizar gastos com investimentos ao invés das despesas correntes, ela traz consigo uma rigidez do ponto de vista orçamentário e prejudica a ampliação do quadro de funcionários públicos. É fato que o Brasil possui uma porcentagem de servidores públicos em relação à população empregada abaixo da média dos países-membros da OCDE (Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico) [7], o que torna a regra fiscal supracitada um percalço na consolidação de um serviço público universal e de qualidade no país.

Por fim, a terceira regra fiscal, a do “teto de gastos”, estabelece um limite para as despesas primárias do governo federal, isto é, despesas com investimentos e gastos correntes e exclui limites para as despesas com endividamento público. Além de ser uma regra fiscal inédita na história do capitalismo, uma vez que países que adotaram regras fiscais similares, adotaram por um período menor de tempo e indexaram suas despesas com base no crescimento do produto interno bruto (PIB) de longo prazo [8], como é o caso de membros da União Europeia, ela prejudica o desenvolvimento do país, uma vez que atinge gastos como investimento, bem de outras áreas, como saúde e educação. O novo regime fiscal 95 congela as despesas da União com base nos gastos primários do ano de 2016 corrigidas pela variação do IPCA (Índice de Preços ao Consumidor) do ano anterior. Isto é, a referida regra fiscal não leva em consideração o crescimento populacional, que reduz os gastos da União em termos per capita, usa como correção um índice que se mantém abaixo do índice que comumente era utilizado para corrigir os gastos da administração pública (deflator do PIB) e sufoca a capacidade do Estado em realizar investimentos públicos e atuar como agente anti-cíclico em situações de crise [9].

Em suma, tratam-se de regras fiscais que, além de capturar o orçamento público para fins privados, amarram o Estado brasileiro e retiram de sua atribuição a tarefa de ser agente do crescimento econômico e desenvolvimento social, lançando os brasileiros na esfera impessoal e antagônica dos mercados, imergindo-os numa lógica do “cada um por si”.

Como demonstrado, a política fiscal brasileira está entregue a uma visão ideológica conveniente a ordem neoliberal. Até o final de 2019, economistas dessa corrente propalavam a ideia de que o dinheiro havia acabado [10] e que só nos restava a austeridade fiscal. No entanto, com a crise da pandemia, “magicamente” o dinheiro apareceu, o que permitiu com que algumas das nossas mazelas fossem atenuadas, além de viabilizar a queda da relação dívida-PIB [11].

Sendo assim, cabe fundamentalmente a nós, patriotas, alterar essa visão dogmática sobre as finanças públicas, daí decorre também uma disputa no campo da filosofia moral, do qual muitas terminologias empregadas no meio neoliberal são herdeiras [12]. Uma disputa árdua para reconduzir a nossa pátria para o desenvolvimento econômico e social, caminho esse cujo o Estado tem um papel-chave.

★★★

Notas:

[1] Ver “Comitê de Datação dos Ciclos Econômicos”.

[2] Decreto Legislativo nº 6 de 2020

[3] Em se tratando de uma economia monetariamente soberana, isto é, que emite sua própria moeda.

[4] Expulsão dos gastos privados na economia diante de uma intervenção do governo via aumento de gasto público.

[5] No caso brasileiro, por meio da Conta Única do Tesouro Nacional.

[6] Lei de Diretrizes Orçamentárias.

[7] Ver Febracite – Nota Técnica nº 01 de Junho de 2020.

[8] AUSTERIDADE E RETROCESSO: Finanças Públicas e Politica Fiscal no Brasil. São Paulo, GT de Macro da Sociedade Brasileira de Economia Política (SEP); e Plataforma Política Social, setembro de 2016.

[9] Ver “PEC 241: As mentiras que eles contam”.

[10] “Folha de São Paulo – Acabou o Dinheiro”.

[11] “Valor Econômico – Auxílio reduz extrema pobreza ao menor nível em 40 anos, diz Ibre/FGV”

[12] COELHO, A. Capitalismo como religião: uma crítica a seus fundamentos mítico-teológicos. Tese (Doutorado) – Universidade Metodista de São Paulo, São Paulo, 2014.